INTERPRETACIÓN ART. 39.2 LEY 4/98, de 11 de junio, de

Patrimonio Cultural Valenciano

1.- INTRODUCIÓN

La pretensión del Ayuntamiento de Valencia de prolongar la avenida de Blasco Ibáñez a través del Cabanyal, el antiguo barrio de pescadores de la ciudad, ha dado lugar a discusión, entre partidarios de la prolongación de la avenida y quienes se oponen, respecto al alcance del art. 39.2 de la Ley de Patrimonio Cultural Valenciano de 11 de junio do 1998.  La polémica surge como consecuencia del mandato del art. 34.2 de la citada Ley al disponer que la  declaración de un inmueble como Bien de Interés Cultural determinará para el Ayuntamiento la obligación de aprobar un Plan Especial de Protección del bien. Cuyo contenido viene establecido en el   art. 39.2, concretamente dice:

- “2. Los Planes Especiales de protección de los Conjuntos Históricos tendrán en cuenta los siguientes criterios:

a) Se mantendrá la estructura urbana y arquitectónica del Conjunto y las características generales del ambiente y de la silueta paisajística. No se permitirán modificaciones de alineaciones, alteraciones de la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones de inmuebles, salvo que contribuyan a la mejor conservación general del Conjunto.”

Por otro lado el Gobierno Valenciano, por Decreto de 3 de mayo de 1993 (BOE del 10-05-1993, número 2020) declara Bien de Interés Cultural (según sentencia 17/1991 de 31 de enero del Tribunal Constitucional según el cual se establece que corresponde a las comunidades autónomas emitir la declaración formal de Bien de Interés Cultural), tal es el caso del el Conjunto Histórico de Valencia en el que se incluye el del Cabanyal.

El citado Decreto señala con relación al Cabanyal: “El desarrollo urbano del Cabanyal participa conjuntamente de las mismas concepciones urbanísticas del ensanche de la ciudad, siendo un fiel reflejo del mismo; efectuado en menor escala y atendiendo a las peculiaridades propias del conjunto urbano. Al igual que en el ensanche, el primer proyecto de urbanización se da a finales del siglo XVIII; concretamente tras el incendio de 1796 en que, bajo los auspicios del Capitán General Luis de Urbana, se redacta un proyecto de reconstrucción con manzanas regulares y una clara voluntad de estratificación social. Sin embargo, este proyecto ilustrado no se llevará a efecto, aunque sirvió de pauta para la reconstrucción definitiva del Cabanyal, efectuada tras el incendio de 1875, coincidiendo nuevamente con los proyectos de ensanche de la ciudad de Valencia, desarrollando una peculiar trama en retícula derivada de las alineaciones de las antiguas barracas, en las que se desarrolla una arquitectura popular de clara raigambre eclecticista”.

Los valores a proteger destacados en la declaración de B.I.C. son dos:

1.             "La peculiar trama en retícula derivada de las alineaciones de las antiguas barracas

2.         La arquitectura popular de clara raigambre eclecticista.”

Sin embargo el Plan Especial de Reforma interior (PERI) aprobado implica: La división del barrio del Cabanyal en dos, por una calle (la prolongación de la avenida) de 48 metros, si bien la franja que derribará parte del mismo alcanzará los 106 metros de anchura, espacio añadido que permita con posterioridad disponer de suelo para nuevas edificaciones, que se prevén de cinco o seis alturas y morfología diferente a la que caracteriza las del Cabanyal-Canyamelar; la destrucción de 450 inmuebles (al menos un centenar de ellos catalogados como protegidos por el Plan de Ordenación Urbana de 1988), que agrupan un total de 1.651 vivienda; la afectación por derribo de más de 25.000 m2 de la parte del barrio declarado Conjunto Histórico Artístico protegido; el desplazamiento de más de 2.000 vecinos; la destrucción de la seña histórica más singular del barrio, como es, su  estructura urbana; la destrucción del edificio más singular del Cabanyal, como es,  la Llotja dels Pescadors.

2.- UNA PROPUESTA INTERPRETATIVA

2.1  PROPUESTA DE RAFAEL GOMEZ-FERRER

Las Administraciones Públicas (Ayuntamiento, Consellería de Cultura y Consellería de Obras Públicas) asumen el criterio del Catedrático de Derecho Administrativo, Rafael Gómez-Ferrer Moran, expresado mediante dictamen emitido el pasado 20 de diciembre de 2000, a requerimiento de AUMSA, una sociedad de la que es titular el Ayuntamiento de Valencia qué es quien promueve el controvertido proyecto.

En la pagina 31 del citado dictamen se dice textualmente:

“3.- Los antecedentes legislativos.

Respecto los antecedentes legislativos, se debe tener en cuenta que la declaración de Conjunto Histórico del Cabanyal se lleva a cabo antes de la actual Ley 4/98, de la Comunidad Valenciana; es decir, al amparo de la Ley estatal Ley 16/1985, de 25 de junio, cuyo art. 21 establecía el régimen aplicable en tres apartados, en los que el criterio de conservación general no se considera incompatible con determinadas actuaciones como la relacionada en el punto 2, del siguiente tenor:

Excepcionalmente, el Plan de protección de un Conjunto Histórico podrá permitir remodelaciones urbanas, pero sólo en caso de que impliquen una mejora de sus relaciones con el entorno territorial o urbano o eviten los usos degradantes para el propio Conjunto.

Este régimen ha sido desplazado en la Comunidad Valenciana por la Ley 4/1996, de Patrimonio Cultural Valenciano, que establece en el art. 39.2ª) una regulación menos descriptiva, de carácter sintético.

Ahora bien, este desplazamiento no implica que la ley estatal no deba ser tomada en consideración como elemento interpretativo y además en cuanto a norma supletoria de conformidad con el artículo 149.3º de la Constitución, y 27 de la Comunidad Valenciana.”

Mientras en la pagina 41 referido al tema planteado nos dice:

“-que la mejor comunicación y  la mejora de las relaciones del barrio con el conjunto de la ciudad es el objetivo que la propia Ley estatal de Patrimonio Histórico se planteaba como legitimo (art. 21.2), sin duda por entender que contribuía a la revitalización  y regeneración del conjunto, y por tanto a su mejor conservación general, que es el objetivo que  perseguía tal ley de acuerdo con su propio art. 21 antes mencionado, así como también la Ley 4/1998 del Patrimonio Cultural Valenciano. Recordemos que, según se ha indicado anteriormente, la Ley estatal puede servir como criterio de interpretación –antecedente legislativo- y puede ser de aplicación supletoria ante el carácter sucinto de la regulación, en este punto, del art. 39.2.2 de la Ley del Patrimonio Cultural Valenciano."

2.2  INTERPRETACIÓN DE LA CONSELLERIA DE CULTURA

El Expediente V-409/94 de la Consellería de Cultura de la Generalitat Valenciana, referido al Planeamiento urbanístico de la ciudad de Valencia que afecta al ambito del Conjunto Histórico de Valencia, emitía informe el pasado 26 de agosto de 1994, a efectos de  validación patrimonial conforme el art. 20 de la Ley 16/85 del PHE.

Referido a la interpretación del art. 21 de la Ley estatal, a partir del párrafo tercero de la pagina trece se dice textualmente:

“Más, adelante con el Art. 21, casi en orden inverso a la numeración de sus epígrafes, la Ley explica que entiende por conservación de un conjunto Histórico declarado BIC, qué comporta y cómo, a nivel básico, se instrumenta.

De nuevo mostrará fidelidad a dicha tradición al primar enfáticamente la preservación sobre la renovación ("la conservación ... comporta el mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica así como las características generales de su ambiente." ... "se considerarán excepcionales las sustituciones de inmuebles, aunque sean parciales, y sólo podrán realizarse en la medida en que contribuyan a la conservación general del ' carácter del Conjunto" Art. 21.3) y a continuación al remarcar los instrumentos urbanístico‑patrimoniales imprescindibles para una correcta gestión de la tutela convencional ‑disciplina urbanística asentada sobre catálogos (Art2 21.1), normativa de protección y regulación formal de la nueva edificación‑.

Sin embargo, ya hemos utilizado la palabra "primar" conscientemente pues la Ley no es absoluta ni cerrada. en sus planteamientos. Así pues, lo que en primera lectura podría interpretarse como absolutamente restrictivo cuando señala "En todo caso, se mantendrán las alineaciones urbanas existentes" (Art2 21.3) tiene su previa matización en el apartado anterior del mismo artículo. En efecto, en el punto 2, la Ley se mostrará sensible a las particularidades de cada conjunto, a las dificultades de superar degradaciones endémicas que a veces presentan, a la necesidad de discriminar ‑como en cualquier restauración‑ lo accesorio o, incluso, perturbador de lo sustancial y característico, .... cuestiones que no pueden afrontarse desde la inercia de una gestión patrimonial pasiva sino que demandan ‑aún cuando sea apelando a la condición de excepcionalidad" una intervención activa, incluso de renovación‑ "remodelación urbana"–.

Para resolver esta cuestión dentro del marco de la Ley, está claro que las actuaciones deben orientarse, en primer lugar, primando la conservación frente la renovación de modo que cuando esta última se plantee sea como instrumento, precisamente, de la primera. En segundo lugar, justificada la necesidad de una remodelación urbana su planteamiento debe ser comedido ‑alcance proporcionado al rendimiento o efecto positivo que se pretende- y con criterio, es decir, sensible ante las permanencias tipomorfológicas que deben subsistir ‑en su materialidad o interpretadas en su virtualidad‑ y motivar de manera protagonista los imprescindibles pasos transformadores, que impliquen una mejora de sus relaciones con el entorno territorial o urbano o eviten usos degradantes para él propio Conjunto" (Art. 21.2).

En este contexto, la referencia de la Ley al mantenimiento de alineaciones también debe interpretarse en el doble sentido expuesto. Primando efectivamente su mantenimiento literal asociado a las arquitecturas como una de las claves  más significativas de caracterización y entendimiento de la morfología e historia de un Conjunto. Y, particularmente, en el caso de las "remodelaciones urbanas" tomando dichas alineaciones como material definitorio de la estructura urbana heredada, por tanto como pauta ‑trazas, escala y sus leyes de articulación- cuya ‑ reinterpretación proyectual, mediante los recursos arquitectónicos con que se puede intervenir sobre la escena y la urbanización ‑mantenimiento, restitución analogía, rememoración... ‑, permita trasladar a la posteridad las huellas del pasado y su sentido dentro del Conjunto ‑lo que ahora llamamos "las permanencias"‑, es decir, la legibilidad enriquecida del legado patrimonial.

Culminando en orden inverso, el análisis del Art. 21, vemos como la ley afina la herramienta instrumental en su Apartado 1 estableciendo ‑inexcusable para la protección desagregada de elementos‑ que "se realizará la catalogación, según lo dispuesto en la legislación urbanística, de inmuebles..., espacios libres.., estructuras significativas..., componentes naturales..., definiendo los tipos de intervención posible... y dispensando un nivel adecuado de protección" (Art2. 21.1)."

2.3 INTERPRETACIÓN DE LOS SERVICIOS DE PLANEAMIENTO DEL AYUNTAMIENTO DE VALENCIA

En el Expediente PEPRI Cabanyal-Canyamelar, (03001/1998/25), el 22 de marzo de 2000, el Ayuntamiento entregaba, a los ciudadanos que habían alegado, el Informe del Servicio de Planeamiento de dicho Ayuntamiento, por el que desestiman las Alegaciones realizadas por los interesados durante el periodo de exposición al publico del polémico proyecto. En este informe, al referirse a una de las alegaciones presentadas sobre la inalterabilidad de la estructura urbana establecida en el art. 21.3, se dice textualmente en su  página 10 párrafo 6º:

“ La interpretación contenida en la Memoria del Plan viene avalada por la circunstancia siguiente: el Decreto 57/1993, por el que se declaró Bien de Interés Cultural el Conjunto Histórico de Valencia, trae causa de la Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español, cuyo art. 21.2, dispone que el Plan de protección de un Conjunto Histórico podrá permitir remodelaciones urbanas en el caso de que impliquen una mejora de sus relaciones con el entorno territorial o urbano o eviten los usos degradantes para el propio Conjunto. Una interpretación finalista de la Ley Valenciana conduce a conclusiones equiparables en este punto.”

La  pretensión de realizar un cambio de trazado de viario en el Conjunto Histórico declarado BIC, encuentra otro apoyo en el Dictamen realizado el pasado 12/12/2000 por Alejandro Escribano Beltrán, arquitecto profesor asociado de Planeamiento Urbano de la UPV, por encargo del Ayuntamiento de Valencia, sobre el PEPRI de Cabanyal. En el punto 1.3, pg. 5 dice:

a)   El carácter extremadamente abierto e impreciso del precepto legal que autorizaría (o prohibiría) una actuación como la pretendida, (el ya citado art. 39.2 LPCV) que utiliza en su redacción categorías de valor difícilmente objetivables, unido todo ello a la falta de concreción por parte de la Ley de conceptos en modo alguno unívocos como el de “estructura urbana”, “estructura arquitectónica” o “características generales del ambiente”, unido a términos más técnicos pero de variada lectura como “modificaciones de alienaciones” o “alteración de la edificabilidad”.  

Aceptar como valida la teoría expuesta produce unas consecuencias que están claras. Si la Ley es ambigua, todo cabe porque todo es discutible. Lo curioso del caso, es que en vez de tratar de aportar luz a los términos urbanísticos, que la Ley no trata por razones obvias, se dedica a interpretar  normas jurídicas, ciencia que no pertenece a su especialidad.

2.4  EL DICCIONARIO DE DERECHO URBANISTICO

La editorial Comares tiene publicado el DICCIONARIO DE DERECHO URBANISTICO₁ del que son autores Manuel Pons González y Miguel Angel del Arco Torres. En el cual se hace eco y se da por buena la doctrina citada respecto la interpretación del art. 21.3 de la Ley 16/1985. Concretamente en su voz “REMODELACIÓN URBANA”, entre otras cosas si dice:

“EL Plan especial de un Conjunto Histórico podrá prever y, por tanto, permitir, cuantas remodelaciones de mejora urbana y de radicación de usos degradantes exija la situación de mismo.

 Es cierto que, según el art. 21.3 de la LPHE, la conservación de los conjuntos históricos declarados Bienes de Interés Cultural comporta el mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica así como las características generales del ambiente; pero como entiende una generalizada doctrina, dicho texto legal no puede tomarse en el sentido de prohibir en concreto cualquier alteración de la estructura urbana y arquitectónica, máxime cuando la propia ley permite, con condiciones, operaciones de remodelación urbana y de sustitución de inmuebles,  así como actuaciones en áreas de rehabilitación integradas, que llevan consigo dichas alteraciones. Por consiguiente, y a pesar que el citado precepto establece que excepcionalmente el Plan de Protección de un Conjunto Histórico podrá permitir remodelaciones urbanas cree Vicente DOMINGO (< Consideraciones criticas sobre la política protectora de los Conjuntos Históricos>, en Rev. DU, núm. 122, 1991, págs. 115  y 11) que “a la luz del modelo jurídico interpretativo que dimana de los mandatos taxativos de la CE (art. 40) y de la finalidad de la Ley 1985, resulta preciso efectuar una lectura correctora de la excepcionalidad con que –según la literalidad del art. 21.2-. El Plan Especial podrá permitir remodelaciones urbanas, concluyendo que dicho Plan deberá contemplar cuantas remodelaciones de mejora urbana exija la situación real del Conjunto, pasando así la excepcionalidad a un plano accesorio, en cuanto inadecuada expresión legal de un tenor irracional que el  espíritu del sistema normativo no ocupara.>)

RAMON FERNANDEZ ................. El ultimo inciso de art. 21.3 de la referida Ley, obliga a respetar las alienaciones de los inmuebles integrantes en el Conjunto; pero como apunta también dicho autor es mas coherente concluir que el mantenimiento de las alineaciones se refiere   solo al  caso de sustitución de inmuebles de forma que el nuevo edificio resultante habrá de plantearse la coincidencia con las alienaciones del inmueble a sustituir, lo cual supone que existe `posibilidad de alterar las alienaciones en el caso de remodelaciones urbanas pues difícilmente podrían éstas abordarse desde una tajante obligación de mantenimiento de las alienaciones existentes."

Las cuatro teorías expuestas en este punto tercero, coinciden, en aceptar las remodelaciones urbanas para los conjuntos históricos  sin plantearse que puedan existir diferencias entre los declarados BIC y el resto.

3.- OTRA PROPUESTA INTERPRETATIVA

3.1  DISTINTOS AUTORES

3.1.1   Carlos López Bravo tiene publicado un estudio titulado EL PATRIMONIO HISTORICO EN EL SISTEMA DE DERECHOS FUNDAMENTALES₂, publicado  por la Universidad de Sevilla  (Secretariado de Publicaciones) en  el punto 6.6 El Patrimonio Cultural y la Jurisprudencia del Tribunal Supremo  (pgs. 211 a 213) nos advierte:

".............  La profesora Barrero Rodríguez, que ha estudiado el concepto de Patrimonio Histórico en la Jurisprudencia del Tribunal supremo, señala "la tendencia expansiva de la monumentalidad" en la Jurisprudencia, es decir, de una tendencia interpretativa de la legislación protectora en sentido amplio, en el sentido más favorable a la conservación de los valores histórico-artísticos que se trata de proteger. La idea de la tendencia expansiva del concepto de monumentalidad" ha sido elaborada por la propia Jurisprudencia; a ella se refiere la sentencia de 6 de noviembre de 1973 (Aranzádi 4018). Otra sentencia en que aparece claramente esta idea es la de 11 de junio de 1979 (Ar. 2904), que reconoce a las Comisiones Provinciales del Patrimonio Histórico-Artístico amplísimas facultades, "gran elasticidad de valoración técnica" a favor de la conservación, no de la destrucción, que les permita ponderar características ambientales no sólo de los monumentos, sino también del entorno que los rodea.

El profesor Pérez Luño considera que en una coyuntura histórica caracterizada por la depredación sistemática de los bienes del legado histórico-artístico, que se ven sometidos a los riesgos de la especulación mercantilista, utilizar criterios restrictivos al conceptuar los bienes sirve justamente de coartada para justificar la especulación, para proteger los intereses de los que especulan con estos bienes; "de ahí que, teniendo presente el mandato de interpretar las normas conforme a la realidad social del momento en que deben aplicarse (art. 3.1 del Código Civil), y el papel delimitador del contenido de todo tipo de propiedad (con mayor motivo histórico artística) que nuestra Constitución atribuye a la función social (art. 33.2), quepa confiar en una actitud decidida de nuestros tribunales en defensa del Patrimonio Histórico-Artístico".

.........................

La sentencia de 6 de abril de 1992 (referencia Aranzadi nº 3001/1992), recuerda la Doctrina reiteradamente sostenida por la Sala de lo Contencioso Administrativo de que las atribuciones de los organismos protectores del patrimonio histórico artístico obedecen a las exigencias de defender el derecho social a la cultura, lo que obliga, conforme al artículo 53.3 de la Constitución, a interpretar la legislación protectora del Patrimonio Cultural en el sentido más favorable a la conservación del mismo, "y otorgar cobertura legal para impedir o demoler obras que pudieran producir daño a dicho patrimonio y perjuicios irreparables, y en consecuencia aquellos organismos pueden, separándose incluso, si ello fuera necesario, de las normas urbanísticas y de las licencias que se hubieran otorgado por otros organismos, adoptar o imponer las limitaciones que discrecionalmente estimen necesario para tal fin", si bien el ejercicio de esa potestad ha de ser "razonable y limitar lo menos posible los derechos de los propietarios afectados".

            .........................

Y una interpretación finalista: "cuando se trata de la salvaguarda de un bien cultural frente a actos que, como el derribo, tiene naturaleza irreversible, la interpretación finalista de las normas existentes se hace necesaria no pudiendo aceptar criterios que puedan llevar a esa destrucción  por aplicación de normativas -como la relativa a la caducidad de los actos administrativos- que no fueron concebidas para llegar a ese resultado”.

...................

La interpretación conservacionista que subyace en la anterior sentencia vuelve a manifestarse en la sentencia de 22 de junio de 1990 (Ar. 1990/5405), que, ante la irreversibilidad del acta de demolición de un edificio con valores histórico-artísticos, impone una interpretación de conformidad con el artículo 3.1 del Código Civil, o sea, en relación con la realidad social de nuestro tiempo y atendiendo fundamentalmente, al espíritu y finalidad de tales normas: "Ese espíritu y finalidad es la conservación de un legado histórico-artístico recibido de las generaciones anteriores con la consiguiente obligación de protegerlo y acrecentarlo para transmitirlo a las generaciones futuras, según se expone en el artículo 1º de la Ley 16/1985, de Patrimonio Histórico Español".

3.1.2   La Dra. María Jesús García García,  profesora de la Facultat de Derecho de la Universidad de Valencia, autora de la Publicación El Régimen Jurídico de la Rehabilitación Urbana₃, publicado por Institución Alfons el Magnànim, en la pagina  319, punto 2.2) referido a “Las determinaciones del planeamiento en relación a los Conjuntos Históricos”, dice:

“........ El art. 21.3 de la Ley citada pone de manifiesto que la conservación de los Conjuntos Históricos supondrá el mantenimiento de su estructura urbana y arquitectónica, considerando excepcionales  las sustituciones de inmuebles, que solo podrán realizarse en la medida que contribuyan a la conservación general del Conjunto.  Se aprecia por tanto en el art. 21 de la Ley de 25 de junio de 1985 la primera de las limitaciones que se establecen con la finalidad de preservar la subsistencia de los elementos constructivos presentes en el conjunto. No obstante, hay que poner de manifiesto que el primero de los limites a que se refiere el artículo 21, es decir, el que hace referencia al mantenimiento de la estructura urbana, no es en realidad tal, sino un presupuesto de la rehabilitación, Efectivamente, para que exista propiamente rehabilitación es necesario que ésta se proyecte sobre un objeto (espacio urbano en su caso) que se mantenga tras la verificación de las acciones en que aquella consiste, y sobre el que repercutan los efectos pretendidos por aquella. Pues bien, el mantenimiento de la estructura urbana o tejido urbano garantiza la subsistencia de la que hablamos, de ahí que cualquier intervención de rehabilitación deba partir como digo de estos presupuestos.   Ahora bien,  la necesidad de la subsistencia del tejido urbano o estructura  urbana, no supone sin embargo que no puedan realizarse en él acciones que supongan alteraciones puntuales del mismo, lo que ocurrirá en los supuestos de sustitución o remodelación urbana. Pues bien, el art. 21.3 de la Ley de Patrimonio Histórico, parece oponerse en línea de principio a estas intervenciones  al considerar excepcionales las sustituciones de inmuebles, aunque sean parciales, de forma que solo podrán realizarse en la medida que contribuyan a la mejor conservación  del carácter general del conjunto. En todo caso, señala la Ley, se mantendrán las alienaciones existentes.”

3.1.3  Mª del Pilar Bensuan, Doctora en derecho, profesora  de derecho administrativo de la Universidad de Granada, en la editorial Comares tiene publicado La Protección Urbanística de los Bienes Inmuebles Históricos₄. Referido al párrafo 3 del art. 21 de la LPHE dice en su pagina 229:

“............. Pero seria deseable que se relacionase la frase <en todo caso se mantendrán las alienaciones urbanas existentes>, además de con la conservación y sustitución excepcional de inmuebles, con la también excepcionales remodelaciones urbanas a que se refiere el párrafo segundo, con lo que la limitación impuesta igualmente abarcaría a dichas operaciones, haciendo una interpretación más global e integradora.

Realmente el art. 21.3 de la LPHE pudiera plantear además otras cuestiones conexas ya que, tanto el <mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica  y las características generales del ambiente> como el <mantenimiento de las alienaciones urbanas existentes>, aparte de estar presentes en la Conservación de los Conjuntos Históricos declarados Bienes de Interés Cultural después de la aprobación definitiva del Plan, seria deseable que operasen en sentido más amplio como limite a la realización de cualquier remodelación urbana o sustitución de inmuebles."

3.2  INTERPRETACIÓN DE LOS TRIBUNALES DEL ART. 32.3 LPHE

3.2.1 La Sentencia de 5‑9‑1997 del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en relación con los planes especiales previstos en la LPHE  en su Fundamento de derecho DECIMOTERCERO, señala:

“sentados estos principios fundamentales, debe señalarse que el art. 20.3 de la Ley de Patrimonio prohibe las «alineaciones nuevas, alteraciones en la edificabilidad, parcelaciones y agregaciones» y el art. 21.3 dispone que «la conservación de los Conjuntos Históricos declarados Bienes de Interés Cultura¡ comporta el mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica, así como de las características generales de su ambiente. Se considerarán excepcionales las sustituciones de inmuebles, aunque sean parciales, y sólo podrán realizarse en la medida en que contribuyan a la conservación general del carácter del conjunto. En todo caso se mantendrán las alineaciones existentes». DECIMOCUARTO.‑ Claramente se aprecia que, en tanto no se apruebe el Plan Especial, las posibilidades de intervención en los inmuebles integrantes del conjunto son mínimas, y sólo pueden consentirse, siempre que no transgredan las prohibiciones fijadas en los preceptos transcritos, previa evaluación y motivación, que deviene un requisito fundamental, de que la actuación singular se encamina a la conservación o mejora del Conjunto..."

3.2.2  Sentencia de 5 de marzo de 1999 del Tribunal Supremo donde se dice textualmente:

“PRIMERO.- …….

Se impugnaba la resolución del Consejero de Obras Públicas y Urbanismo de la Junta de Andalucía, confirmada por silencio en reposición, por la que se aprueba una  revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla, en lo que afecta al barrio de San Bartolomé, de la antigua judería (calles de San José y Céspedes), en la ampliación simple de viario de la calle Céspedes, denominada ASV-C12, ampliando la anchura de la referida calle, entre el Hotel F. y el Palacio de A.

SEGUNDO.- El recurso de casación se articula en un único motivo en el que, con invocación de una flexibilidad en la interpretación, que se trata de amparar en el art. 3.1 CC, se interesa que interpretemos el inciso final del art. 21.3 L 16/1985, de 25 de junio, de regulación del Patrimonio Histórico español, en el sentido de permitir una modificación puntual de las alineaciones urbanas existentes en la calle Céspedes, del expresado barrio de San Bartolomé.

Tal interpretación llevaría a casar la sentencia recurrida, cuya razón de decidir se encuentra precisamente en que la ampliación, dentro del conjunto histórico de que trata, de la expresada calle Céspedes, vulnera el precepto e inciso que se acaba de citar.

............

CUARTO.- La finalidad de protección de la Ley 16/1985 se intensifica cuando la misma se ocupa de Conjuntos históricos ya que excepcionalmente permite remodelaciones urbanas en ellos pero sólo -según reza su art. 21.2- en caso de que impliquen una mejora de sus relaciones con el entorno territorial o urbano o eviten los usos degradantes para el propio Conjunto.

De la misma forma -según el art. 21.3 de la comentada Ley- la conservación de dichos conjuntos comporta el mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica, así como de las características generales de su ambiente. Es en este contexto normativo en el que se inserta el precepto que se discute en esta casación. La Ley dispone que se considerarán excepcionales las sustituciones de inmuebles, aunque sean parciales, y que sólo podrán realizarse en la medida en que contribuyan a la conservación general del carácter del conjunto.

Elevando aún más el nivel de protección se obliga a mantener las alineaciones urbanas existentes, precisando el inciso final del precepto que dicho mantenimiento se hará «en todo caso»; es decir, «siempre».

El sentido gramatical del texto es inequívoco, no pudiéndose apreciar que su mandato sea contrario a la finalidad propia de la norma, atendida la naturaleza misma de un conjunto histórico como Bien de Interés Cultural, tal como lo define la propia Ley en su art. 15.3. La interpretación literal es, por ello, suficiente y obligada.”

Esta sentencia ha sido comentada por Concepción Barrero Rodríguez, profesora titular de derecho administrativo de la Universidad de Sevilla, en la Revista  Patrimonio Cultural y Derecho 3/1999₅ señalando, “lo que el criterio legal trata, en suma, de preservar es una trama histórica que, no en pocos supuestos, se ha perdido de la mano de planeamientos de ensanche desarrollados en los últimos años;” ................. “En verdad, no cabe dudar de la corrección de la interpretación qué, asentada en el criterio puramente gramatical, efectúa, primero, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, (Sala de Sevilla) y, posteriormente, el Tribunal Supremo; ....”  (pag.  306).

4.- UNA POSIBLE INTERPRETACIÓN DISTINTA

En primer lugar, hay que dejar claro que  el Decreto 57/93 de declaración de BIC, no trae causa de la Ley 16/85 y ello, porque así se desprende claramente de lo dispuesto en la DISPOSICION ADICIONAL PRIMERA de la Ley 4/98 que expone:

Primera.-1. Se consideran Bienes de Interés Cultural integrantes del patrimonio cultural valenciano todos los bienes existentes en el territorio de la Comunidad Valenciana que a la entrada en vigor de la presente Ley hayan sido declarados Bienes de Interés Cultural al amparo de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, tanto mediante expediente individualizado como en virtud de lo establecido en el artículo 40.2 de dicha Ley y en sus disposiciones adicionales primera y segunda. Todos estos bienes se inscribirán en la Sección 1.ª del Inventario General del Patrimonio Cultural Valenciano y quedarán sujetos al régimen establecido en la presente Ley para esta clase de bienes.

De ello se desprende con toda claridad que es el art. 39.2 a) de la Ley 4/98 el aplicable a los bienes existentes en territorio valenciano.  No obstante, y habida cuenta la argumentación efectuada  por Rafael Gómez-Ferrer, sobre el antecedente interpretativo, entendemos que resulta necesario conocer el alcance del art. 21 de la Ley 16/85 y trataremos de acercarnos al mandato que el mismo contiene, partiendo de la cita literal de su punto 2, extremo en que se apoya la tesis del Ayuntamiento, y sin olvidar lo dispuesto en el punto 3, el cual refuerza la tesis avalada por esta parte.

 “Artículo 21. 2. Excepcionalmente, el Plan de protección de un Conjunto Histórico podrá permitir remodelaciones urbanas, pero sólo en caso de que impliquen una mejora de sus relaciones con el entorno territorial o urbano o eviten los usos degradantes para el propio Conjunto.

3. La conservación de los Conjuntos Históricos declarados Bienes de Interés Cultural comporta el mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica, así como de las características generales de su ambiente. Se considerarán excepcionales las sustituciones de inmuebles, aunque sean parciales, y sólo podrán realizarse en la medida en que contribuyan a la conservación general del carácter del Conjunto. En todo caso, se mantendrán las alineaciones urbanas existentes.”

Una primera lectura puede hacer pensar que el artículo es contradictorio, por cuanto en el punto 2 se admiten remodelaciones urbanas, mientras en el punto 3 se ordena mantener la estructura y alienaciones urbanas existentes, manifestaciones que resultan incompatibles con toda remodelación. Y es ante esa aparente contradicción cuando es necesario efectuar una interpretación sucinta de su contenido,  de manera que, si bien es cierto que en el párrafo segundo se admiten  excepcionalmente las remodelaciones de mejora urbana cuando lo exija la situación real del Conjunto, éstas deberán admitirse sólo y cuando impliquen una mejora de sus relaciones con el entorno territorial o evite los usos degradantes del mismo Conjunto. Nos encontramos así, ante un mandato legal que admite interpretaciones flexibles y ante un concepto jurídico indeterminado: la mejora. Sin duda, la situación que plantea dicho precepto, si se acude a la interpretación aislada, y la aplicación parcial del mismo, puede abocarnos a  una amplia discrecionalidad administrativa,  en todos los ámbitos de intervención en Conjuntos Históricos, que no puede negarse que exista en las intervenciones en Conjuntos Históricos no declarados BIC. (por disposición del punto 2 del art. 21). Por otro lado, nosotros  no pensamos que el espíritu legislativo pretenda crear incertidumbre ni arbitrariedad (como se dice por estos lugares) estableciendo una prohibición de efectuar “remodelaciones urbanas” en el punto 3, que aparentemente había permitido en el punto 2 del mismo precepto, y que tampoco la redacción del contenido de dicho artículo, persigue una finalidad oscura por parte del legislador, máxime cuando la misma pudiera servir de cobertura a determinados abusos por parte de la administración y dejar indefensos y en una posición claramente desfavorable a los ciudadanos, tal y como sucede en el caso que nos ocupa.

Si las remodelaciones urbanas se justifican en la aplicación que deba hacerse del  repetido art. 21  a un Conjunto Histórico declarado BIC, y habida cuenta la aparente contradicción existente en la redacción del precepto planteado, esta parte entiende que habrá que interpretar y buscar el sentido y espíritu del mismo, en relación con el resto de artículos referidos al régimen jurídico aplicable a los BIC.

Los artículos de la LPHE a tener en cuenta según nuestros criterios, son los siguientes:

ü      Art. 1. 2. Integran el Patrimonio Histórico Español los inmuebles y objetos muebles de interés artístico, histórico, paleontológico, arqueológico, etnográfico, científico o técnico. También forman parte del mismo el patrimonio documental y bibliográfico, los yacimientos y zonas arqueológicas, así como los sitios naturales, jardines y parques, que tengan valor artístico, histórico o antropológico.

Los bienes más relevantes del Patrimonio Histórico Español deberán ser inventariados o declarados de interés cultural en los términos previstos en esta Ley.

ü      Artículo 9. 1. Gozarán de singular protección y tutela los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español declarados de interés cultural por ministerio de esta Ley o mediante Real Decreto de forma individualizada.

ü       Artículo 14. 2. Los bienes inmuebles integrados en el Patrimonio Histórico Español pueden ser declarados Monumentos, Jardines, Conjuntos y Sitios Históricos, así como Zonas Arqueológicas, todos ellos como Bienes de Interés Cultural.

Señalaremos los argumentos que nos sugieren las normas citadas:

El art. 1.2 nos dice que forma parte del Patrimonio Histórico todo aquello que tenga un valor artístico, histórico o antropológico. Primer dato a retener. No necesita de declaración administrativa previa.

Sólo los bienes más relevantes deberán ser inventariados o declarados BIC.  Segundo dato a tener en cuenta. Existen distintas categorías de bienes patrimoniales. Pueden no estar reconocidos, inventariados y declarados BIC.

Art.- 9.1 los inmuebles declarados BIC gozaran de una singular protección y tutela.

En otras palabras, gozan de un plus de protección respecto de los inventariados y no inventariados.

Art - 14.2 nos advierte que los inmuebles integrados en el patrimonio histórico español, pueden  (no existe obligación) ser declarados BIC.

Dicho de otro modo, existen inmuebles integrados en el patrimonio histórico que no son BIC.

Llegados a este punto deberemos apreciar como punto de partida de interpretación del art. 21 si los mandatos contenidos en su punto 2 y 3 se refieren a una misma categoría de conjunto histórico o no. Una nueva lectura nos dará nueva luz.

“2. Excepcionalmente, el Plan de protección de un Conjunto Histórico podrá permitir remodelaciones urbanas, pero sólo en caso de que impliquen una mejora de sus relaciones con el entorno territorial o urbano o eviten los usos degradantes para el propio Conjunto.

3. La conservación de los Conjuntos Históricos declarados Bienes de Interés Cultural comporta el mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica, así como de las características generales de su ambiente. Se considerarán excepcionales las sustituciones de inmuebles, aunque sean parciales, y sólo podrán realizarse en la medida en que contribuyan a la conservación general del carácter del Conjunto. En todo caso, se mantendrán las alineaciones urbanas existentes.”

Las cosas no pueden resultar más claras. Las remodelaciones urbanas autorizadas en el párrafo 2, se refieren a Conjuntos Históricos no declarados BIC. Mientras la prohibición del alterar la estructura urbana y las alienaciones sólo se refiere a los conjuntos declarados BIC.  Ello se deduce con claridad de los artículos citados anteriormente que nos advierten de la existencia de distintas categorías de patrimonio histórico, y que sólo el BIC goza de una protección y tutela singular.

Pero existen más diferencias. En los BIC sólo se aceptan sustituciones de inmuebles que contribuyan a la conservación general del carácter del conjunto protegido. Mientras que en el resto se aceptan remodelaciones urbanas por el mero hecho que impliquen una mejora de las relaciones con el entorno territorial o urbano, sin que se establezca como límite la prohibición de no perjudicar al propio conjunto protegido. Ahí radica la  singular protección para los BIC que establece la Ley respecto al resto de categorías. Una interpretación que no establezca estas diferencias, significaría aceptar que el legislador no establece distinción entre las distintas categorías y conceptos contenidos en la Ley, y dejaba a los Conjuntos Históricos declarados BIC sin  el régimen singular de protección de la que gozan, según arts. 9 y 21.3 de la LPHE. La doctrina del Tribunal Supremo  señalada anteriormente, creemos que avala está posición. 

5.- OTRAS NORMAS A TERNER EN CUENTA

5.1  ART. 46 DE LA CE

- Sentencia  TS de 18‑11‑1996;  contiene: "No puede tener acogida la pretensión del Ayuntamiento recurrente. Dice el artículo 46 de la CE que "los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad". El citado artículo está integrado en el capítulo 3 ("De los principios Rectores de la Política Social y Económica) del título 1º de la CE. Dentro de este título se encuentra también el artículo 53.3, en el que se establece que "el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el capítulo 3 informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los Poderes Públicos‑‑‑. Un criterio interpretativo claro deduce este Tribunal de los preceptos constitucionales que se acaban de citar: en la duda, la voluntad constitucional está mucho más cerca de la conservación de los bienes que pueden integrar el patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España que su destrucción o demolición. El criterio conservacionista de aquellos bienes parece más congruente con el principio constitucional que su contrario".

5.2 ART. 3.1 DEL CODIGO CIVIL

- La Sentencia TS de 22‑6‑1990 contiene el siguiente tenor: “la irreversibilidad del acto de demolición de un edificio de las características del que es objeto de este recurso y la finalidad conservadora del “patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España que se garantiza en el art. 46 de la Constitución impone una interpretación de las disposiciones que fundamentan las resoluciones impugnadas, de conformidad con el art. 3.1 del Código Civil, o sea, en relación con la realidad social de nuestro tiempo atendiendo, fundamentalmente, al espíritu y finalidad de tales normas. Ese espíritu y finalidad es la conservación de un legado histórico‑artístico recibido de las generaciones anteriores con la consiguiente obligación de protegerlo y acrecentarlo para transmitirlo a las generaciones futuras, según se expone en el art. ]' de la Ley 13/1985 (debía decirse Ley 16/1985) de Patrimonio Histórico Español”.

6.- INTERPRETACIÓN DEL  ART. 39.2 LEY 4/98

 Partiremos de su tenor literal.

"2. Los Planes Especiales de protección de los Conjuntos Históricos tendrán en cuenta los siguientes criterios:

a)        Se mantendrá la estructura urbana y arquitectónica del Conjunto y las características generales del ambiente y de la silueta paisajística. No se permitirán modificaciones de alineaciones, alteraciones de la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones de inmuebles, salvo que contribuyan a la mejor conservación general del Conjunto."

Se puede observar que en el mismo párrafo se establecen dos mandatos de distinto alcance, separados por el punto y seguido existente. El primer inciso prohibe toda alteración de la estructura urbana y arquitectónica, las características del ambiente y de la silueta paisajística. Así se desprende de la lectura literal del  mismo, que no deja lugar a excepción alguna:

 “Se mantendrá la estructura urbana y arquitectónica del Conjunto y las características generales del ambiente y de la silueta paisajística.”

Por otro lado, el mandato contenido en el segundo inciso sí que admite excepciones, pero sólo en aquellos supuestos que la modificación de alienaciones, de la edificabilidad, parcelaciones y agregaciones mejore la conservación del conjunto. Tampoco, en este caso, resulta difícil su interpretación literal:

 “No se permitirán modificaciones de alineaciones, alteraciones de la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones de inmuebles, salvo que contribuyan a la mejor conservación general del Conjunto.”

Si tras el primer mandato de carácter imperativo establecido en el mencionado párrafo -se mantendrá- se cierra el punto y seguido sin establecer excepción alguna, no podemos pretender que la excepción establecida en el segundo mandato -salvo que contribuya- sea de aplicación al primero. El espíritu y la literalidad del precepto son claros: donde el legislador no prevé excepciones a la alteración de determinados aspectos de un Bien de Interés Cultural, éstas no caben, máxime teniendo en cuenta que incluso, cuando las hay, deben interpretarse de manera restrictiva.

Por lo expuesto hasta ahora, ya podemos diferenciar entre un primer mandato rotundo que no admite excepciones, en el que  se ordena mantener los elementos sustanciales que conforman el conjunto protegido, como son:

¨      La estructura urbana y arquitectónica del Conjunto.

¨      Las características generales del ambiente.

¨      La silueta paisajística.

Un segundo párrafo que incorpora un concepto jurídico indeterminado -salvo que contribuya a la mejor conservación general del conjunto. Esta excepción da cobertura a distintas interpretaciones, para las que habrá de tenerse en cuenta lo manifestado por la doctrina y la jurisprudencia hasta el momento.

Si tratamos de precisar el significado de las palabras claves del párrafo que pretendemos interpretar

puede resultar de ayuda para su compresión. A nuestro entender estas palabras son: modificaciones, alienaciones, edificabilidad, parcelaciones, agregaciones  conjunto.

Sobre el alcance de la modificación cabe tener en cuenta el  anteriormente citado “DICCIONARIO DE DERECHO URBANISTICO” que en su voz Modificación del Plan se dice:

“ .... Las modificaciones no varían ninguno de los aspectos referentes a la denominada estructura general y orgánica del territorio y se limita a introducir alteraciones del contenido de las determinaciones de un Plan ( densidad, ubicación de cesiones, parámetros de calificación etc.);  si las alteraciones son tales que afectan al modelo global, se entenderá que lo que procede es la revisión del Plan (Brau, Herce, y Tarragó)

Por modificaciones se introducen cambios aislados o puntuales en el planeamiento, a diferencia de la revisión del plan que afecta a éste en su conjunto.

Como afirma la S. TS 19 de oct. 1982:

“la modificación de un plan implica la supervivencia de la ordenación que sólo sufre alteraciones singulares y concretas”.

Trasladado al caso que nos ocupa, el criterio expresado, las modificaciones de las alienaciones, edificabilidad, de las parcelaciones y agregaciones nunca podrán tener tal alcance que signifiquen cambios sustanciales, de manera que alteren el Conjunto que deben mejorar. Mejora que solo se alcanzará en la medida que las modificaciones consoliden y perfeccionen los elementos de estructura urbana y arquitectónica, de las características del ambiente y paisajista que conforman el Conjunto protegido.

En otras palabras caben modificaciones (no cambios) siempre que los mismos no alcancen a cambiar el Conjunto.

7.- CONCLUSIONES

1ª)  Estamos de acuerdo con Rafael Gómez-Ferrer Moran en que la interpretación del art. 39.2 de la Ley 4/98 habrá de hacerse teniendo en cuenta los antecedentes interpretativos del articulo 21 de la LPHE.

Pero pensamos que el  art. 21 de la LPHE distingue un régimen de protección distinto:

a)    Conjuntos Históricos no declarados BIC, los cuales quedan sujetos a las limitaciones establecidas en el  punto 2 del art. 21.

b)   Conjuntos Históricos declarados BIC a  los que les son de aplicación las determinaciones del  punto 3 del art. 21.

Por ello, discrepamos en que la interpretación del punto 2 del art. 21 de la LPHE,  pueda servir cómo criterio de interpretación del art. 39.2.a) de la Ley 4/98, como propone el Sr. Gómez–Ferrer, ya que los citados arts. establecen regímenes jurídicos distintos para ámbitos territoriales  tan distintos, como son los Conjuntos Históricos en general y los declarados BIC que gozan de una protección singular.

2ª) Las interpretaciones recogidas en los puntos, 2.1,  2.2, 2.3 y 2.4, de este trabajo, en las cuales se trata de justificar remodelaciones urbanas en toda clase de Conjuntos Históricos, carece de fundamento legal e ignora la existencia de un régimen de protección distinto para los Conjuntos Históricos.

3ª) La interpretación del art. 39.2.a) de la Ley 4/98 debe concluir, sin lugar a dudas, la inalterabilidad del Conjunto protegido. Ello comporta el rechazo de todo cambio de estructura urbana y arquitectónica y las características generales del ambiente y de la silueta paisajística. Sin que en ningún caso las modificaciones de alienaciones, edificabilidad  y parcelaciones puedan tener los efectos de alterar los elementos que conforman el Conjunto protegido.

4ª) Cualquier interpretación del art. 39.2ª.a) que trate de rebajar la protección establecida en el punto 3 del art. 21 de la LPHE (interpretada en la STS de 5/3/1999), carecería de fundamento, porque el art. 149. 28ª de la CE y el art.  6 de la LPHE establecen la  competencia exclusiva del Estado en materia de defensa del Patrimonio cultural, artístico. Y, como ha  dicho  Pérez de Armiñan “La cuestión es interesante y lleva a afirmar, en principio, la prevalencia de la regulación estatal de Patrimonio Histórico sobre la autonómica en los casos en que ambas entren en contradicción o existan lagunas en la segunda, en aplicación del artículo 149.3 de la Constitución.” Revista de PATRIMONIO CULTURAL Y DERECHO Nº 1/1997₆ pag. 41.

En el Cabanyal a 3 de julio de 2001

José Luis Ramos

Abogado

“Plataforma Salvem el Cabanyal”

BIBLIOGRAFIA

1.      Pons González, Manuel y del Arco Torres, Miguel Angel. Diccionario de Derecho Urbanístico. Ed. Comares. 3ª edición 1998.

2.      López Bravo, Carlos. El patrimonio histórico en el sistema de derechos fundamentales. Universidad de Sevilla (Secretariado de Publicaciones)  1999.

3.      García García, María Jesús. El Régimen Jurídico de la Rehabilitación Urbana. Institut Alfons el Magnànim 1999.

4.      Bensuan, Mª del Pilar. La protección Urbanística de los Bienes Inmuebles Históricos. Ed. Comares 1996.

5.      La alteración de los conjuntos históricos la interpretación del artículo 21.3 de la LPHE (A propósito de la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 1999). Barrero Rodríguez, Concepción.  Revista Patrimonio Cultural y Derecho nº 3/1999

6.      Una década de aplicación de la Ley de Patrimonio Histórico Español. Pérez de Armiñan de la Serna, Alfredo. Revista Patrimonio Cultural y Derecho nº 1/1997

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